中国行政制度史_蔡放波主编_9787307070417

中国古代行政制度有着数千年的历史渊源，内容丰富，体制完备，在世界行政制度史上占有重要地位。本书较为系统地阐述了中国古代中央到地方行政制度的起源、发展和演变过程，专题叙述与分析了皇帝制度、中央行政制度、地方行政制度、行政监察制度、官吏选拔制度、官吏管理制度、胥吏制度、公文制度、教科文卫管理制度，梳理和总结了各项制度的来龙去脉，并对各项制度都进行了简明扼要的评价。本书不仅介绍了相关知识，而且从制度史的角度探讨了中国古代行政制度的形成、演变及其若干特点。全书内容充实、资料丰富、行文流畅、语言生动，具有较强的可读性。　　本教材主要供高等院校行政管理、公共事业管理等公共管理类专业本科生使用，也可作为MPA学员及社会各界实际工作人员学习参考用书。

第1章　绪论
　　中国行政制度史是以中国历代行政制度为研究对象的一门学科，它以现代政治理论和行政管理理论为指导，以行政制度的历史发展变化为主线，分专题研究中国历史上的君主、中央行政、地方行政、行政监察、官吏选拔、官吏管理、胥吏、公文以及教科文卫等各方面的制度。中国行政制度史着重分析历代行政制度对行政管理和社会发展的正负两个方面的影响，从中国行政制度的产生、发展和变革中总结历史的经验教训。
　　1.1 中国行政制度史的研究对象
　　每一门独立存在的学科，都有其研究对象，或者说矛盾的特殊性。从广义来说，举凡中国历史上与行政制度相关的政治、经济、法律、军事、思想、文化、社会等部分，都必然要纳人中国行政制度史的研究内容。只有将行政制度的研究置放于各个时期社会经济政治总体之内进行，才可能动态地、全面地理解行政制度，这是深入理解中国行政制度史的必由之路。
　　上述内容覆盖的时间，为夏、商、周三代奴隶制社会时期与秦汉至明清整个封建社会历史时期。封建制国家的行政制度，有些虽然渊源于奴隶制国家，但由于奴隶制及其以前的社会，年代久远，文献也不足为征，所以本书便把重点放在秦汉至明清这段封建制时代。至于秦以前的奴隶制时期行政制度，只做简要介绍。
　　众所周知，中国的文明史与巴比伦、埃及、印度等文明古国不同，这些国家曾多次被异族征服，都遭受过外来文明的侵略，因此古巴比伦、古埃及、古印度的古老文化都未能完整、独立地保存下来。只有在华夏大地上孕育生长的中华文化，一直连绵未断，持续发展。从传说时代的黄帝开始，直到现在，中华文化传统一直保持着发展的连续性和主体的纯洁性，成为东方文化的主流。这就决定了中国行政制度史的时间跨度大，地域辽阔，对象广博，内容丰富完整，对它的研究概括起来应有以下几个方面：
　　第一，中国历史上的行政管理及其效果，包括行政体制、行政机构设置、行政权力运行、行政环境、行政文化、行政思想，以及因此产生的各种形式的制度。这里面既有国家正式制定的典章制度，也有在社会发展过程中起到规范和调节作用的传统习惯，以及调节家族、宗族、乡里内部关系的“家法族规”、“乡规民约”等特殊形式的社会规条，还有各民族在国家允许范围内的特定民族规范。这些规范是研究中国行政制度史的基本依据。通过对这些规范的研究，可以了解历史某一时期、某一政权、某一民族的最基本的行政制度情况，也可以看到它的因循和发展。
　　第二，中国历史上的国家行政管理状况，包括国家机关的组织结构、形式，职、权、责、利的划分和运用，以及互相配合、密切相关的职官选拔、职官管理、监察、财政、文教、卫生、礼仪、民族、文书等制度。国家行政体制是对全社会进行管理的体系，它包括行政监察、考试、吏治、人事、财政、文教、卫生、礼仪、民族、文书、职官管理等制度，这些制度既相辅相成，又相互影响和制约，并构成行政制度的主体，通过国家的强制力来保证运行。
　　第三，中国历史上产生过的行政思想和有关行政的各种学说，也是中国行政制度史的主要内容。行政思想是属于政治思想史的范畴，但我们在研究中国，行政制度史时，不能脱离思想的指导因素，尤其是中国古代行政制度，是严格遵照“天人合一”和“三纲五常”的钦定儒家学说作为精神支柱的，晚清以后，又受到西方君主立宪和共和思想的影响。脱离这些思想理论，就难以对具体制度的形成、发展和变化做出合理的说明。可见对行政制度史的研究是离不开思想史内容的，否则，就会变成孤立无据的偶然政治现象，成为无本之木、无源之水。
　　第四，中国历史上经济制度是研究中国行政制度史不可忽略的内容。经济制度的根本问题是优化资源配置，以便产生良好的经济效益。国家通过政策、法令、规章等手段，对经济进行干预，如早期国家在制度上实行重农抑商政策，渐渐变为亦农亦商，政府“凡征粮责之首户，每岁夏初丝出一完；秋初，烟叶上市一完；至冬收获，扫数全完”。①制度如能顺应经济的发展，便能够保证国家税源的充足。相反，如果采取违背经济发展的措施，不尊重农时，或者采取苛捐暴敛、竭泽而渔的手段，就必然会招致民怨，破坏生产，行政制度也不可能正常地运行。
　　第五，中国古代官吏制度是中国古代行政制度的一个重要组成部分。关于官吏，列宁在《论国家》的讲演中曾有过十分精辟的论述。他说：“国家一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。人分为被管理者和专门的管理者，后者居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。”①显然，这批“居于社会之上”的“统治者”和“国家代表”，就是官吏。官吏是行政制度的具体实施者，没有官吏，行政权力无法行使，行政制度无法实施，行政目标也就不可能实现。中国古代官吏制度则不仅包括中国古代各朝官吏的设置与沿革情况，还包括中国古代官吏的选举、任用、考核、奖惩、监察、待遇、致仕等管理方面的内容。在行政制度运用过程中，有关官员的人品、才能和作风，必然直接关系着制度执行的公正和效率，并且影响着行政制度的贯彻执行和社会效果，决定着这一制度的成败。因此，不了解古代的官吏制度就不可能真正理解中国古代的行政制度。
　　上述几个方面，既相辅相成，又相互影响和制约，构成研究中国行政制度史的主体。中国行政制度史作为社会科学领域中的一个分支，其特点就在于处在行政学与历史学双重交叉之中，既有行政学的特点，又有史学的性质。也就是说，中国行政制度史既是历史学的一个分支、一种专门史，同时又是行政学领域中的一个重要的基础学科。
　　中国行政制度史的研究对象从狭义上说，是中国历代中央行政制度和地方行政制度的沿革演变历史，以及有关国家行政管理的各种典章制度。中央行政制度包括历代君主制度、宰相制度、中央行政管理体制、监察制度四个方面的内容。地方行政制度包括历代地方各级行政管理制度、少数民族地区行政机构的设置与管理。此外，历代的官吏管理制度、胥吏制度、公文制度也是中国行政制度史研究的对象。这是本书介绍的主要内容。在编写体例上，目前国内大多有关中国行政制度史的著作和教材之中，都以不同王朝为主体，作为一个独立的论述阶段和研究主体，分述本王朝的君主制度、职官制度、地方制度、监察制度等。这样的体例当然有其必要性，因为便于对不同朝代做全面、综合性的观察和分析，但由于中国历史上存在漫长的君主专制统治，后起的王朝往往在国家体制和各方面的规章上沿袭前代，大同而小异，所谓“中国自数千年以来，皆停顿时代也”。①分朝代叙述它们的行政制度，往往难以避免重复冗赘。为避免这样的缺点，本书将古代各种专门制度分别作为专题叙述，精简其重复之处，突出其已发生嬗变，重点叙述它的发展变动，有异于前代之处。当然，又不能割断其嬗变的渊源和影响，使两种论述中国行政制度史的著作体例互资参考，互为补充。为此，本书即按照历代的皇帝制度、中央行政制度、地方行政制度、行政监察制度、官吏选拔制度、官吏管理制度、胥吏制度、公文制度、教科文卫管理制度的专题编写。
　　1.2 中国古代行政制度的特点和发展阶段
　　研究中国行政制度史，除了必须认识它与世界各国行政制度史的发展历史具有相同或相近的规律外，还应该特别注意到中国特殊的国情和中国行政制度史本身所具有的特殊性。中国有确凿史料记载的行政制度已存在了近4000年，在这漫长的发展过程中，中国行政制度沿革大体清晰，内容特点也很突出。在数千年的历史发展中，中国古代行政管理在自己独有的环境中逐步形成了自己的特点。
　　1.2.1 中国古代行政制度的特点
　　1.行政管理权高度集中于君主一人，形成了大统一王朝的中央集权体制
　　中国古代的国家，经历了奴隶主专政和封建主专政两个阶段。这两个时期的行政管理虽有许多不同之处，但是其共同特点是行政管理权集中于君主之手，是一种个人集权的管理体制：在奴隶制国家里，行政活动以王权为中心，以王权为最高权威，王与国家两位一体。夏、商、周虽然以天子为天下共主，但由于实行的分封制实际上是一种小国寡民的社会，各级封君的专制权力在空间范围上受到限制，仅对统治区内的直接统治部分享有完整权力。

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